Nacrt Fiskalne strategije zadržava ranije definisan pravac fiskalne politike

BEOGRAD - Nacrt Fiskalne strategije za 2026. sa projekcijama za 2027. i 2028. zadržava ranije definisan pravac fiskalne politike, uprkos izmenjenim okolnostima početkom 2025. koje uključuju primetno usporavanje privredne aktivnosti, uvođenje novih mera ekonomske politike i povećanu neizvesnost u međunarodnom okruženju, saopštio je danas Fiskalni savet.

Kako se navodi, Nacrtom Fiskalne strategije nisu izmenjeni osnovni ciljevi fiskalne politike Srbije u kratkom i srednjem roku.

"U 2025. je projektovan fiskalni deficit od tri odsto bruto društvenog proizvoda (BDP) koji bi trebalo da se zadrži na tom nivou i u naredne dve godine (identično kao u prethodnoj Fiskalnoj strategiji za period 2025-2027. godine), a nakon toga, predviđa se umereno smanjenje deficita na 2,5 odsto BDP-a u 2028. godini", piše u mišljenju Fiskalnog saveta na Nacrt fiskalne strategije za 2026. sa projekcijama za 2027. i 2028.

Dodaje se da bi s tako planiranim deficitom, javni dug trebalo da se povećava neznatno sporijim tempom od očekivanog rasta privrede, a to bi onda rezultiralo blagim smanjenjem učešća javnog duga u BDP-u sa 47,5 odsto na kraju 2024. na 46,2 odsto na kraju 2028. godine.

Fiskalni savet navodi i da su kvantitativni fiskalni ciljevi ostvarivi i da ne dovode u pitanje održivost javnih finansija, niti kompromituju širu makroekonomsku stabilnost.

Analize Fiskalnog saveta pokazuju i da su javni prihodi i rashodi do 2028. u načelu kredibilno projektovani, što znači da je i planirani budžetski deficit u posmatranom periodu realističan i dostižan.

Podseća se i da su opšta fiskalna pravila iz Zakona o budžetskom sistemu propisivala budžetski deficit Srbije u 2025. i narednim godinama od najviše 1,5 odsto BDP-a, ali je Vlada suspendovala njihovu primenu sve do 2029. kako bi sebi omogućila zakonski prostor za veći deficit.

Fiskalni savet ostaje pri ranije iznetom stavu da je za Srbiju ekonomski bilo bolje dosledno pridržavanje fiskalnih pravila, odnosno niži fiskalni deficit od tri odsto BDP-a ne samo radi bolje zaštite od rizika u srednjem roku već i zbog očuvanja kredibiliteta fiskalne politike.

Ipak i uz ovu ogradu, ocenjuje se da planirani deficit od tri odsto BDP-a nije toliko veliki da bi ugrozio fiskalnu održivost niti širu makroekonomsku stabilnost zemlje, a pozitivno je i to što strategija predviđa smanjenje deficita u 2028. na 2,5 odsto BDP-a, što se može tumačiti kao indirektno priznanje potrebe za postepenim vraćanjem u okvir definisan fiskalnim pravilima.

Fiskalni savet kao najveći nedostatak Nacrta strategije vidi u tome što on ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije.

"Fiskalna stabilnost samo je jedan od važnih aspekata javnih finansija. Njihova osnovna uloga je da građanima obezbede zadovoljavajući nivo javnih usluga (zdravstvo, obrazovanje, pravosuđe, bezbednost, efikasna administracija, uspešno upravljanje javnim preduzećima, izgradnja infrastrukture u skladu s društvenim prioritetima i drugo)", navedeno je.

Pored svega toga, važne karakteristike uređenih javnih finansija su i njihova transparentnost, predvidivost i pravičnost, a u svim pomenutim aspektima Srbija ima znatan prostor za unapređenja.

Dodaje se i da iako nacrt Fiskalne strategije predviđa pojedine mere usmerene ka potrebnim strukturnim poboljšanjima javnih finansija opšta ocena Fiskalnog saveta je da one nisu dovoljne.

"Projekcije javnih prihoda u Strategiji ocenjujemo kao kredibilne i u kratkom i u srednjem roku. Iako su ukupni prihodi za 2025. tek neznatno smanjeni u odnosu na ranije planove (za šest milijardi dinara ili 0,1 odsto), iza tog rezultata kriju se značajne izmene u njihovoj strukturi i to pre svega, umanjenje prihoda od PDV-a od 38 milijardi dinara, uz povećanje priliva od poreza na dohodak i doprinosa od oko 30 milijardi dinara", piše u mišljenju.

Fiskalni savet ocenjuje i da su ovakve promene u 2025. načelno u skladu s očekivanim kretanjem poreskih osnovica, odnosno usporavanju privatne potrošnje i povoljnim kretanjima na tržištu rada i vrlo su bliske njihovim trenutnim procenama.

Prognoze javnih prihoda u srednjem roku naslanjaju se na srednjoročni makroekonomski okvir pri čemu se uzimaju u obzir i izmene koje se dešavaju u 2025, a i rizici za ostvarenje prognoziranih javnih prihoda postoje, ali su oni pre svega vezani za povećane globalne i domaće nestabilnosti, a ne na same projekcije koje su na tehničkom nivou izvedene korektno.

"Javni rashodi su se planom iz Strategije prilagodili promenama politika koje su se desile početkom 2025. a kao i u slučaju javnih prihoda, ni ukupni javni rashodi u ovoj godini nisu značajnije promenjeni u odnosu na važeći budžetski plan. Međutim i njihova struktura sad je primetno drugačija, jer je Vlada uključila u fiskalne planove nove mere uvedene od početka 2025. (uvećanje plata prosvetnim radnicima u martu i oktobru od po pet odsto, trajno povećanje izdvajanja za visoko obrazovanje, uvećanje plata delu zaposlenih u zdravstvu i policiji, kao i program subvencionisanih stambenih kredita za mlade i osnivanje alimentacionog fonda)", navodi Fiskalni savet.

Kako se ističe, uvođenje ovih mera nije dovelo do povećanja fiskalnog deficita u 2025. budući da je prostor za njihovo finansiranje pronađen u uštedama na drugim budžetskim stavkama - izdvajanjima za robu i usluge (oko 14 milijardi dinara), kapitalnim rashodima (oko 12 milijardi dinara) i subvencijama (blizu pet milijardi dinara).

U srednjem roku, javni rashodi usidreni su planiranim kretanjem penzija i plata u javnom sektoru, za koje se predviđa da će se povećavati približno u skladu s nominalnim rastom BDP-a, odnosno nešto više od sedam odsto godišnje, što bi bilo ekonomski poželjno, ali je kredibilnost ovih planova ipak ograničena, naročito kad su u pitanju plate u javnom sektoru.

Međutim, ukoliko se i u narednim godinama nastavi praksa ad hoc korekcija plata tokom godine, što je već viđeno u 2025. moguće je da će takva povećanja nastaviti da se finansiraju umanjenjem drugih rashoda, a ne putem rasta deficita.

Strategijom je najavljeno i sistemsko unapređenje u upravljanju javnim investicijama, ali tek od 2028. godine.

Javne investicije u 2025. i narednim godinama planirane su na veoma visokom nivou od oko sedam odsto BDP-a i iza ovih ambicioznih planova države stoji pre svega projekat Ekspo 2027 uz širi program "Skok u budućnost", a jedan deo se odnosi i na kupovinu borbenih aviona Rafal.

Fiskalni savet dodaje i da je u svojim ranijim izveštajima utvrdio da se većina investicionih ulaganja države trenutno realizuje mimo standardnih procedura, odnosno putem međudržavnih ugovora ili kroz posebne zakonske izuzetke, a to znači da se projekti biraju bez jasnih kriterijuma, dok se u njihovoj realizaciji zaobilaze ključne odredbe zakona u oblastima javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje i drugo.

"Ovakva praksa nosi rizike da troškovi projekata prerastu opravdane okvire, da struktura kapitalnih izdataka ne odgovara u potpunosti prioritetima razvoja i potrebama građana, a svakako se moraju postaviti i pitanja kvaliteta i bezbednosti tako izvedenih radova. Strategijom je planirano i da se ova praksa promeni, ali tek kroz nekoliko godina, između ostalog i tako što će se do kraja 2027. uvesti jedinstveni sistem za upravljanje javnim investicijama", navodi se.

Fiskalni savet međutim sreće pažnju na to da je za vraćanje na standardne procedure u upravljanju javnim investicijama presudno da se unapredi kvalitet državne administracije koja će te procedure sprovoditi.

Dodaje se da se usled loše prostorno-planske dokumentacije, sporih i problematičnih tenderskih procedura, dugotrajnih procesa rešavanja imovinsko-pravnih odnosa sve velike investicije koje se trenutno sprovode po redovnim procedurama karakteriše neefikasnost u izvršenju.

Planiraju se i ograničeni pomaci u sprovođenju najzahtevnijih strukturnih reformi, a među brojnim strukturnim reformama koje su Srbiji potrebne po svom značaju naročito se ističe reforma zarada i zaposlenosti u opštoj državi i reforma javnih preduzeća.

Fiskalni savet navodi i da sistem zarada i zaposlenosti u opštoj državi nije dobro uređen, i da je razlika između najniže i najviše plate premala što destimuliše zapošljavanje stručnjaka, a podstiče zapošljavanje radnika prosečnih i ispodprosečnih kvalifikacija, kao i da su pojedina ministarstva povlašćena po visini plata, da postoje veliki manjkovi zaposlenih u određenim službama, dok u drugim ima viškova.

"Strategija upozorava da bi odustajanje od sprovođenja reformi u ovoj oblasti dovelo do značajnog odliva kadrova imajući u vidu atraktivnost zarada u privatnom sektoru za kvalifikovane zaposlene. Međutim, reformski napori Vlade na ovom polju i dalje se svode na unapređenje centralizovanog informacionog sistema za obračun primanja 'Iskra'. Izostanak konkretnijih reformskih koraka za uređenje sistema zarada i zaposlenosti u opštoj državi signalizira da još uvek ne postoji čvrsta politička volja da se u dogledno vreme naprave dubinske promene u ovoj oblasti, iako je to još na početku fiskalne konsolidacije 2014. najavljivano kao prioritet", dodaje se.

Ističe se i da su finansijski gubici neefikasnih i nereformisanih javnih preduzeća bili izvor velikih fiskalnih problema u prošlosti, i da se poslednja takva epizoda desila relativno skoro krajem 2021. i tokom 2022, kad je EPS imao kolaps proizvodnje, a Srbijagas je beležio ogromne gubitke.

Iako su tadašnji problemi ovih preduzeća bili povezani sa svetskom energetskom krizom, kako se naglašava, njihov koren je bio u lošim domaćim politikama, uključujući i katastrofalno upravljanje EPS-om.

Strategija ispravno prepoznaje i da je restrukturiranje energetskih preduzeća jedna od ključnih strukturnih reformi za Srbiju, ali pored obećanja da će se ubrzati restrukturiranje EPS-a , ali bez preciziranja šta to ubrzanje podrazumeva, malo u njoj ima konkretnih ciljeva i rokova.

"Zapravo, kao i prethodnih godina, daleko veća pažnja poklanja se merama koje su sprovedene, nego merama koje će tek uslediti. Ne potcenjujući značaj manjeg broja konkretnih mera koje su predstavljene Strategijom (objavljivanje liste 50 najvećih dužnika EPS-a i Srbijagasa umesto dosadašnjih 20, zatim prilagođavanje tarifa, uključujući i analizu cena za korišćenje distributivne mreže i povećanje broja tzv. pametnih brojila i drugo ocenjujemo da su ipak potrebni ambiciozniji ciljevi, s jasnim rokovima i transparentnim sprovođenjem", piše u mišljenju.

I energetska tranzicija imaće vrlo važno mesto u fiskalnoj politici Srbije u narednim godinama, ali to se još uvek ne reflektuje dovoljno u Strategiji.

Za razliku od zemalja EU koje su u prethodnoj deceniji značajno smanjile oslanjanje na fosilna goriva, dosadašnji napredak Srbije na tom polju bio je minimalan ali u narednim godinama, međutim, pritisak na Srbiju od strane EU da se krene odlučnije u proces dekarbonizacije biće sve veći.

Naime, EU je najavila da će od 2026. početi s postepenom primenom mehanizma prekograničnog usklađivanja cene ugljenika (CBAM) što će imati direktne implikacije na srpski izvoz, naročito električne energije.

"Srbija je krajem 2024. usvojila Strategiju razvoja energetike, što uz Integrisani nacionalni energetski i klimatski plan predstavlja osnov za energetsku tranziciju. Ipak, u Fiskalnoj strategiji nisu predstavljeni, čak ni grubo, fiskalni aspekti tog procesa, a takođe u Strategiji je izostala informacija koji su tačno projekti njim obuhvaćeni", navodi se.

Fiskalni savet preporučuje Vladi Srbije da ove projekte transparentno prikaže u Strategiji, slično kao što se sada objavljuje spisak infrastrukturnih projekata čija vrednost prelazi 20 miliona evra.

Fiskalna strategija prvi put najavljuje i određene mere kojima bi se preširoka i netransparentna upotreba tekuće rezerve stavila pod nešto bolju kontrolu, odnosno najavljuje unapređenje transparentnosti budžetske rezerve, uključujući razjašnjavanje izvora prihoda i kriterijuma za njeno korišćenje.